Ansatzpunkte zum Konsumentenschutz

Beteiligte an der Verantwortung

Gesellschaftlich konsensfähiger und wirksamer Verbraucherschutz basiert auf drei „Säulen“ geteilter Verantwortung: dem Spieler, der Regulierungsstelle und dem Glücksspielbetreiber. Alle drei Beteiligten müssen Verantwortung übernehmen, eine risikoarme Teilnahme zu unterstützen und eine glücksspielbezogene Problematik zu verhindern bzw. zu begrenzen. Hinzu kommen Wissenschaft sowie Suchtprävention & -hilfe, denen ebenfalls Verantwortung für die Gestaltung eines protektiven Glücksspielumfeldes zufällt.

Dabei haben die Beteiligten zum Teil konkurrierende Rollen bzw. Aufgaben: Ein Spieler ist zum einen ein mündiger Bürger, der über sein Spielverhalten und seine Risikobereitschaft selbst entscheidet, vorausgesetzt sie oder er ist ausreichend über Glücksspiele und Risiken aufgeklärt. Wenn ein problematisches Spielverhalten erkennbar wird, tritt die Fürsorgepflicht der Betreiber und der Regulierungsstelle in den Vordergrund, solange das Risiko fortbesteht. Bei pathologischem Spielverhalten sind Regulierung und Betreiber in der Verantwortung, wirksam schützende Maßnahmen einzufordern und umzusetzen. Die Regulierungsstelle muss die Gratwanderung zwischen der Autonomie des Einzelnen, sein Leben und seine finanzielle Situation zu gestalten, und der Kontrolle und Einschränkung dieser Freiheit bewältigen. Die Anbieter wollen einerseits im Sinne der unternehmerischen Freiheit Glücksspielangebote eigenständig gestalten, andererseits Risiken durch Problemspieler und öffentliche Kritik oder Spielverbote vermeiden. Die beschriebenen Rollenkonflikte können nicht verhindert, sondern nur minimiert und transparent gestaltet werden.

Die folgende Tabelle gibt eine Übersicht über die jeweilige Verantwortung der Beteiligten im Rahmen des Verbraucherschutzes und die jeweiligen Maßnahmen zur Prävention und Behandlung glücksspielbezogener Probleme. Die Ziele und Maßnahmen orientieren sich an dem Strategiepapier des europäischen ALICE-RAP Forschungsprojektes (Bühringer et al., 2013)

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Bekannte Strategien zum Verbraucherschutz

Grundsätzlich gibt es – neben der allgemeinen Aufklärung der Bevölkerung – zwei Verbraucherschutz-Ansätze, wobei zur Wirksamkeit der einzelnen Maßnahmen unterschiedlich gute Erkenntnisse vorliegen:

(1)       Strukturmaßnahmen

Hierzu gehören Regelungen einzelner Glücksspiele, die Steuerung der Angebotsdichte und lokaler Beschränkungen (z. B. in der Nähe von Schulen) sowie Zugangsbeschränkungen für Gruppen (z. B. Jugendliche) und Einzelpersonen (z. B. Sperrungen wegen Pathologischen Glücksspiels). Zudem geht es um die Steuerung der Merkmale (Gewinn, Verlust, Dauer, Limits) von Glücksspielangeboten.

Diese Form des Konsumentenschutzes ist einfach zu beschließen, erfordert aber zur umfassenden Durchsetzung sehr viel Aufwand und eine hohe gesellschaftliche Akzeptanz, da Personen – Gefährdete und Nichtgefährdete – bei als unangemessen empfundenen Kontrollen und Verboten dazu neigen, diese zu umgehen. Da es – so zeigt es die Erfahrung aus allen bekannten Glücksspielmärkten und vergleichbaren Angebotsstrukturen (z. B. Alkohol) – bei einer über das vom Verbraucher tolerierte Maß hinaus reduzierten Angebotsbreite und -qualität immer zur Ausbildung von Grau- und Schwarzmärkten kommt, bedeutet ‚umgehen’ in aller Regel die Nutzung dieser nicht kontrollierten und nicht am Verbraucherschutz orientierten illegalen Glücksspielangebote. Darüber hinaus ist die positive Wirksamkeit einzelner Maßnahmen nicht ausreichend belegt.

(2)       Personenbezogene Maßnahmen

Zum einen soll mit Hilfe manueller bzw. automatisierter Beobachtung und Erfassung des Spielverhaltens kritische Verhaltensmerkmale frühzeitig erfasst und potentiell betroffenen Personen Hilfe angeboten werden, um problematische Entwicklungen des Spielverhaltens zu verhindern. Zum anderen soll das Umfeld der Nutzer so beeinflusst werden, dass es vulnerablen (gefährdeten) Personen maximalen Schutz bietet.

Auch im Fall der personenbezogenen Maßnahmen ist der Aufwand der Implementierung, Umsetzung und Evaluation geeigneter Instrumente besonders auf Seiten der Anbieter sehr hoch, allerdings ist die Akzeptanz bei den Spielern auf Grund des an das individuelle Risiko angepassten Schutzniveaus höher. Man unterscheidet – basierend auf dem sogenannten Public Health Framework (Blaszczynski, Ladouceur, & Shaffer, 2004; Caplan, 1964; Korn & Shaffer, 1999) – folgende Stufen des Schutzes der Verbraucher vor glücksspielbezogenen Problemen:

1. Universeller Schutz

Ziel ist es, faktische, widerspruchsfreie und unmissverständliche Informationen über die Spiele, Regeln und Gewinnwahrscheinlichkeiten zu vermitteln und den Verbraucher über glücksspielbezogene Risiken und Spielerschutzmaßnahmen in für ihn verständlicher Weise zu informieren sowie ein risikoarmes und risikobewusstes Glücksspielverhalten zu fördern.

2. Selektiver Schutz

Ziel ist es, den Konsumenten dabei zu unterstützen, risikoreiches Glücksspielverhalten langfristig und nachhaltig zu verhindern. Um dies zu erreichen, ist eine geteilte Verantwortung zwischen Konsument und Anbieter notwendig. Der Anbieter übernimmt hierbei die Rolle, die vom Konsumenten angemessen festgelegten Grenzen für sein sicheres und verantwortungsbewusstes Spiel zu überwachen, problematische Verhaltensentwicklungen frühzeitig zu identifizieren und mit eskalierenden Interventionen der Entwicklung entgegenzuwirken.

3. Indizierter Schutz

Ziel ist es, den Konsumenten mit problemhaftem selbst- oder fremdschädigendem Spielverhalten durch geeignete Maßnahmen in die Lage zu versetzen, sein Verhalten zu stoppen sowie langfristig und nachhaltig zu verändern.

Bei Konsumenten mit fortgeführter problemhafter Selbst- oder Fremdschädigung ist es, in Kooperation mit der Regulierungsstelle, die Aufgabe des Anbieters, mit diesen Personen eine Selbstsperre zu vereinbaren bzw. sie nötigenfalls ohne ihre Zustimmung vom Glücksspiel auszuschließen (Fremdsperre). Diese Fremdbestimmung über den Konsumenten ist dabei das allerletzte Mittel der Wahl (ultima ratio).

Unter dem Ziel der Langfristigkeit und Nachhaltigkeit gilt es zunächst, mit dem Konsumenten eine Eigenmotivation zur Verhaltensänderung zu bewirken.

Vorgeschlagene Grundsätze zum Verbraucherschutz

(1)       Schaffung einer unabhängigen Regulierungsstelle

Zur Vermeidung von möglichen konkurrierenden Interessen müssen Glücksspielanbieter und Regulierungsstelle unabhängig voneinander tätig sein. Es gilt, einheitliche Grundsätze und Ziele für die Regulierung aller Glücksspielangebote zu definieren. Deshalb kann es auch nur EINE Regulierungsstelle geben. Diese muss unabhängig sein, da ökonomische Interessen von unterschiedlichen Anbietern nicht mit regulatorischen Zielen vermischt werden sollten.

(2)       Umfassender gemeinsamer Rahmen

Das Zusammenspiel zwischen Verbraucher, Spielangebot und psycho-sozialem Umfeld soll günstig, also schützend beeinflusst werden. Alle Glücksspiele in Deutschland, unabhängig von der Art des Spiels und den jeweiligen rechtlichen Regelungen, sollen in einen gemeinsamen Rahmen für den Verbraucherschutz einbezogen werden, der Glücksspielangebot und -umfeld, Glücksspielmerkmale, eine gemeinsame Regulierungsstelle sowie Schutz-, Kontroll- und Sanktionsprinzipien einbezieht. Nur soweit notwendig, d. h., wenn das Verbraucherverhalten dies erfordert, sollen glücksspielspezifische Regelungen getroffen werden.

(3)       Frühzeitiger und langfristiger Verbraucherschutz

Aufklärung sowie universelle, selektive und indizierte Schutzmaßnahmen sind integrierte Bestandteile eines langfristig angelegten Verbraucherschutzes. Es müssen alle Beteiligten ihre Verantwortung dabei übernehmen und abgestimmt handeln: Elternhaus, Schule und Ausbildung, öffentliche Einrichtungen, Anbieter und Regulierungsbehörden. Verantwortung trägt auch der Konsument selbst. Für die weit überwiegende Mehrheit der Glücksspielnutzer ist diese Verantwortungsautonomie ein wichtiges Grundbedürfnis.

Eine große Herausforderung in Bezug auf diese freie Konsumentscheidung im Glücksspielmarkt ist die Vermittlung von Wissen über Glücksspiele. Hierzu zählen sowohl die Darstellung von Risiken als auch die Erklärung von Spielmechaniken und mathematischen Hintergründen. Zusätzlich müssen ebenfalls die Unterschiede zwischen legalem und illegalem Glücksspielangebot verdeutlicht werden. Um die aktuelle Situation in Fragen der Glücksspielbildung zu verbessern und auf ein höheres qualitatives Niveau zu heben, sind bessere Bildungszugänge zu Fragen des Glücksspiels notwendig. Abhilfe können hier qualitativ ausgerichtete Bildungs- und Schulungskonzepte in den unterschiedlichen Branchensegmenten leisten. In verbraucherbildenden Initiativen muss daher das Thema Glücksspiel mit allen Facetten, explizit auch in differenzierter Form die Gefahren des Glücksspiels, der Bevölkerung nähergebracht werden. Dabei ist eine Vermittlung über die staatlichen und privaten Bildungseinrichtungen wie Schulen, Ausbildungsstätten sowie Hochschulen wünschenswert, da hierdurch eine qualitative Absicherung der Bildungsangebote sowie der Vermittlung garantiert werden kann. Zudem sind gemeinsame aufmerksamkeitsstarke Kommunikationskampagnen der legalen Glücksspielanbieter – gegebenenfalls auch branchenübergreifend – und der Regulierungsstellen notwendig. Das Ziel aller Maßnahmen in der Glücksspielbildung muss es sein, eine Stärkung des mündigen und aufgeklärten Spielers zu erzielen. Der Begriff des „Verbraucherschutz im Glücksspiel“ wird dadurch fest in der Breite der Gesellschaft verankert.

(4)       Wissenschaftliche Grundlage und Praxistauglichkeit

Alle Schutzmaßnahmen müssen auf ihre Wirksamkeit überprüft und anhand von Bevölkerungsparametern laufend kontrolliert und gegebenenfalls verändert werden. Die Forschungsergebnisse der letzten Jahre zeigen zum einen, dass es unter Präventionsgesichtspunkten hilfreich ist, zwischen normalem (risikoarmen), riskantem und abhängigem Glücksspielverhalten konzeptionell zu trennen und stärker als bisher  bereits das riskante Verhalten (im Sinne einer erhöhten Wahrscheinlichkeit für eine Störungsentwicklung) in den Mittelpunkt der präventiven Maßnahmen zu stellen, und nicht erst auf pathologische Entwicklungen zu achten. Weiterhin wurde deutlich, dass für die Entwicklung riskanten Glücksspielverhaltens eher Umweltfaktoren relevant sind (Freundeskreis, Angebote und Werbung), für den Übergang zu abhängigem Verhalten eher individuelle Faktoren (individuelle genetische Anfälligkeit und lebensgeschichtliche Einflüsse).

Zur Sicherstellung eines darauf aufbauenden effektiven Vorgehens besteht erheblicher Forschungsbedarf. Insbesondere effektive Ansätze zur Unterstützung eines risikoarmen Glückspielens und frühe Merkmale riskanten Glücksspielens sowie deren Beobachtung durch Familienmitglieder, Freundeskreis und Anbieter müssen erforscht werden. Die Forschung zur automatisierten Erfassung und Auswertung des Spielverhaltens muss ausgebaut werden. Die Wirksamkeit geeigneter Maßnahmen muss überprüft werden.

(5)       Geringstmögliche Autonomieeinschränkung

In Abwägung zwischen dem Recht und Bedürfnis des Verbrauchers nach Eigenverantwortung sowie dem fürsorgenden Schutz für den Konsumenten soll die Auswahl von Präventionsmaßnahmen mit gleicher Effektivität nach dem geringsten Ausmaß an Autonomieeinschränkung für den Konsumenten erfolgen.

Erwachsene Personen werden in ihrer Autonomie beim Glücksspiel nur insoweit eingeschränkt, als ein Nutzer seine Kontrolle zu verlieren droht oder verloren hat und die persönliche Selbstkontrolle gefährdet bzw. verloren ist. Autonomieeinschränkungen müssen begründet und überprüfbar sein und regelmäßig kontrolliert werden.

Der Glücksspielanbieter und die Regulierungsstelle müssen Prozesse etablieren, die es ermöglichen, frühzeitig zu erkennen, wenn Kunden diese Eigenverantwortung nicht umfassend aufbringen, um in diesem Fall schrittweise die Verantwortung für den notwendigen Schutz dieser Konsumenten zu übernehmen. 

(6)       Kontrolle und Sanktionen

Die Einhaltung aller Schutzmaßnahmen muss regelmäßig und effektiv von der Regulierungsstelle kontrolliert und bei Verstößen sanktioniert werden.

(7)       Angebote an niedrigschwelliger Beratung und Behandlung

Konsumenten mit einem beginnenden riskanten oder abhängigen Spielverhalten schätzen sich nicht unbedingt als abhängig ein und meiden die suchtspezifischen Angebote. Es ist deshalb notwendig, zusätzliche Beratungsangebote für Personen mit einem riskantem Spielverhalten niedrigschwellig anzubieten, etwa im Internet oder bei allgemeinen Beratungsstellen.

Qualität als Regulierungskriterium

Die dargestellten Grundlagen und Grundsätze einer verbraucherschutzorientierten Glücksspielregulierung verdeutlichen, dass es möglich ist, Glücksspiele in Deutschland kohärent anhand qualitativer Kriterien zu regulieren.

Qualitätsstandards für Glückspielangebot, Glücksspielumfeld, Glücksspielforschung sowie Glücksspielsuchtprävention und –hilfe sind insbesondere:

(1)       Glücksspielangebot

• Sicherstellung eines attraktiven und gleichzeitig an suchtpräventiven Grundsätzen ausgerichteten Glücksspielangebotes
• Transparente Darstellung von Spielregeln und Spielabläufen
• Wirksamer Schutz vor Manipulation der Spielabläufe
• Lückenlose Überwachung und Dokumentation der Spielabläufe, soweit technisch möglich
• Auszahlungsgarantie für rechtmäßig erzielte Spielgewinne
• Ausschluss der Ausgabe von Krediten an Spieler zum Zweck der Spielteilnahme
• Umsetzung deutscher Datenschutz-Standards
• Anschluss an ein bundesweites, spielformübergreifendes flexibles Sperrsystem

Soweit Spielerkonten Voraussetzung zur Spielteilnahme sind:

• Sicherstellung des Prinzips „Ein Spieler = ein Spielerkonto“ pro Anbieter
• Sichere Identifizierung der Spieler bei der Kontoeröffnung
• Sichere Verifikation der Spieler bei jeder Kontonutzung
• Angebot transparenter Aufstellungen von Gewinnen und Verlusten in den Spielerkonten während des Spiels
• Angebot individueller und flexibler Methoden der Selbstlimitierung für Spieler

(2)       Glücksspielumfeld

• Sicherer Ausschluss von Kindern, Jugendlichen und gesperrten Spielern vom Spielbetrieb
• Bereitstellung jederzeit zugänglicher Informationen zu Glücksspielrisiken und zum Angebot von Spielsuchtprävention und –hilfe
• Bereitstellung einer dezidierten und fachlich qualifizierten Präventionsstruktur auf Anbieterseite
• Schulung von Mitarbeitern, die in Kontakt zu Spielern stehen, im Hinblick auf das Erkennen von problematischem Spielverhalten und den geeigneten Umgang mit Spielproblemen
• Aktive Kooperation der Anbieter mit externen Einrichtungen der Spielsuchtprävention und –hilfe
• Regelmäßige Auditierung des Spielangebotes und des Anbieters durch entsprechend qualifizierte externe Prüforganisationen
• Regelmäßige wissenschaftliche Evaluierung der eingesetzten Verbraucherschutzinstrumente
• Erstellung eines jährlichen Verbraucherschutzberichts durch den Anbieter und Kontrolle durch die Regulierungsbehörde
• Aktive Kooperation von Anbietern, Wissenschaft, Spielsuchtprävention und –hilfe mit der Regulierungsbehörde zur Kontrolle und Durchsetzung der gesetzlichen Verbraucherschutz-Standards
• Steuer- und abgabenehrliche transparente Aufbereitung und Darstellung von Glücksspielumsätzen durch die Anbieter
• Aktive Mitwirkung am Schutz von glücksspielassoziierten Spielereignissen und Spielumfeldern, speziell zur Sicherung der Integrität des Sports

(3)       Glücksspielforschung

Die Forschung im Bereich des Glücksspielens ist in Deutschland überwiegend erst in den letzten Jahren begonnen worden, ist unzureichend finanziert und erfüllt in vielen Merkmalen noch nicht die üblichen Qualitätsstandards, die notwendig sind, um solide Schlussfolgerungen für die Regulierung und Steuerung des Glücksspielmarktes zur Sicherstellung eines hohen Verbraucherschutzes abzuleiten. Dazu gehört u. a.:

• Publikation der Ergebnisse in anerkannten wissenschaftlichen Zeitschriften. Graue Literatur, insbesondere zu Fragen der Glücksspielregulierung, wird derzeit noch zu oft ohne fachliche Prüfung durch die wissenschaftliche Gemeinschaft veröffentlicht.
• Trennung von wissenschaftlichen Ergebnissen und Meinungsäusserungen durch Wissenschaftler
• Sorgfältige Klarstellung bei den Ergebnissen, ob es sich lediglich um statistische Zusammenhänge (Korrelationen) handelt, oder tatsächlich um kausale Beziehungen
• Sorgfältige Diskussion der Limitierungen der Studien und der Generalisierbarkeit der Ergebnisse

(4)     Glücksspielsuchtprävention und –hilfe

• Umsetzung und wissenschaftliche Überprüfung wirksamer und spezifischer Präventions- und Spielerschutzmaßnahmen in allen Unternehmen der Glücksspielbranche
• Prüfung der Auswirkungen neuer Produkte, Vertriebs- und Angebotsformen auf die Risiken für die Konsumenten vorab bzw. zeitnah und gegebenenfalls Anpassung bzw. Neuentwicklung der Präventionskonzepte
• Einsatz von Instrumenten und Maßnahmen zur universellen, selektiven und indizierten Prävention
• Differenzierung der Präventionskonzepte hinsichtlich der jeweiligen Zielgruppen
• Entwicklung von fachlichen Standards für den Spielerschutz in Unternehmen (z. B. auch als Grundlage für eine Zertifizierung) und transparente Mitwirkung der Präventions- und Hilfeeinrichtungen an deren Entwicklung
• Verbindliche und nachhaltige Kooperation zwischen Glücksspielanbietern und Hilfeeinrichtungen auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene
• Zeitnahe (ohne lange Wartezeiten für die Betroffenen) und bedarfsdeckende Bereitstellung von Beratungs- und Behandlungsangeboten
• Angebot abstinenzorientierter und zieloffener Behandlungsoptionen (kontrolliertes Spielverhalten)
• Aus- und Fortbildung der in Suchthilfeeinrichtungen tätigen Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen für den Bereich Glücksspiel (Feldkompetenz, Präventions-, Beratungs- und Behandlungskonzepte)
• Orientierung der Beratung an wissenschaftlicher Evidenz
• Regelmäßige Selbstevaluation der Beratungsangebote